Nippon Steel / U.S. Steel: CFIUS Vetosu ve Sınır Ötesi M&A İçin Dersler

Aralık 2023'te Japonya'nın Nippon Steel Corporation'ı, Pittsburgh merkezli U.S. Steel Corporation'ı yaklaşık 14,9 milyar dolar karşılığında satın almak için kesin bir anlaşma imzaladığını duyurdu. Bu rakam, U.S. Steel'in duyuru öncesi hisse fiyatına göre yüzde 40 prim anlamına geliyordu. İşlem, hisse başına 55,00 dolar nakit birleşme olarak yapılandırıldı ve çelik sektöründeki en büyük sınır ötesi satın almalardan biri olarak tarihe geçti.

Dünyanın dördüncü büyük çelik üreticisi olan Nippon Steel, anlaşmayı U.S. Steel'in eski yüksek fırın altyapısını modernize etmek, Amerikan işlerini korumak ve ABD-Japonya ittifakını kritik üretim alanında güçlendirmek için stratejik bir yatırım olarak konumlandırdı. U.S. Steel yönetim kurulu işlemi oybirliğiyle onayladı.

Ocak 2025'e gelindiğinde Başkan Biden anlaşmayı engelledi — CFIUS çerçevesi kapsamında kullanılan nadir ve sonuçları ağır bir başkanlık yetkisi.

Amerika Birleşik Devletleri'nde Yabancı Yatırım Komitesi (CFIUS), Hazine Bakanı başkanlığında toplanan bir kurumlar arası organdır. 1950 tarihli Savunma Üretim Yasası'nın, 2018 tarihli Yabancı Yatırım Risk İnceleme Modernizasyon Yasası (FIRRMA) ile değiştirilmiş hükümleri çerçevesinde, yabancıların ABD işletmelerini satın almasını ulusal güvenlik açısından inceler.

CFIUS'un yargı yetkisi şu işlemleri kapsar:

• Yabancı kişilerin ABD işletmeleri üzerinde kontrol edinmesi
• Kritik teknoloji, kritik altyapı veya hassas kişisel veri içeren ABD işletmelerine (TID işletmeleri) yönelik belirli kontrol dışı yatırımlar
• Askeri tesislere yakın gayrimenkul işlemleri

FIRRMA kapsamında bazı işlemler zorunlu CFIUS bildirimi gerektirir:

• Yabancı hükümet kontrolündeki yatırımcıların TID ABD işletmelerinde herhangi bir pay edinmesi
• Yabancı yatırımcıların TID ABD işletmelerinde "önemli pay" edinmesi

Nippon Steel / U.S. Steel işlemi ihtiyari bildirim kapsamındaydı — Nippon Steel hükümet kontrolünde değildi ve U.S. Steel, zorunlu bildirim kategorilerine tam olarak girmiyordu. Ancak işlemin büyüklüğü ve siyasi hassasiyeti göz önüne alınarak taraflar Mart 2024'te ihtiyari bildirimde bulundu.

    | Eylül 2024 | CFIUS uzlaşı sağlayamadı; Başkan'a havale edildi |

| 3 Ocak 2025 | Başkan Biden işlemi engelleyen kararname yayımladı |

Kararın CFIUS'un kendi tespitine değil Başkan'a havale edilmesi başlı başına önemliydi. Bu durum, komite içindeki derin siyasi ayrışmayı ve işlem etrafındaki olağanüstü siyasi baskıyı yansıtıyordu.

Biden yönetiminin engelleme kararnamesi üç temel ulusal güvenlik kaygısına dayandı:

1. Yurt içi çelik üretim kapasitesi: U.S. Steel, deniz araçları ve askeri taşıtlar dahil savunma uygulamaları için çelik üreten yüksek fırınlara sahip. CFIUS, yabancı mülkiyetin bu tedarik zincirinin güvenilirliğini tehlikeye atabileceği kaygısını dile getirdi.

2. Kritik altyapı güvenlik açığı: Çelik üretim tesisleri kritik altyapı olarak sınıflandırılmaktadır. CFIUS, alıcının yakın müttefik olup olmadığından bağımsız olarak kritik altyapıyı içeren işlemlerde koşul dayatma veya engelleme konusunda geniş yetkiye sahiptir.

3. Tedarik zinciri dayanıklılığı: Yönetim, COVID-19 tedarik zinciri aksaklıklarından çıkarılan dersler ve süregelen jeopolitik gerilimler ışığında yurt içi sanayi kapasitesinin korunmasına ilişkin daha geniş kaygıları gündeme taşıdı.

Hukuki açıdan yeterli olan ulusal güvenlik gerekçesi, yaygın kanıya göre siyasi değerlendirmelerin gerisinde kaldı:

• Birleşik Çelik İşçileri (USW) muhalefeti: Yaklaşık 11.000 U.S. Steel çalışanını temsil eden sendika, işin iş güvencesini ve toplu iş sözleşmelerini tehdit ettiğini öne sürerek anlaşmaya şiddetle karşı çıktı. USW'nin kritik bir salıncak eyalet olan Pennsylvania'daki siyasi etkisi büyüktü.
• Başkanlık seçim yılı: Anlaşma, her iki büyük partinin adaylarının Pennsylvania'daki sendika desteği için yarıştığı bir seçim yılında incelendi.
• Çift taraflı muhalefet: Çelik üreten eyaletlerden her iki partinin senatörleri de işleme kamuoyu önünde karşı çıktı.

Nippon Steel ve U.S. Steel, engelleme kararının gerçek ulusal güvenlik kaygılarından değil siyasetten kaynaklandığını — inandırıcı biçimde — savundu. Nippon Steel, ABD üretim düzeylerini koruma, sendika anlaşmalarını sürdürme ve CFIUS denetimine tabi olma taahhütleri dahil kapsamlı hafifletici önlemler teklif etmişti.

Engelleme kararının ardından Nippon Steel ve U.S. Steel, başkanlık kararnamesine itiraz ederek D.C. Bölge Temyiz Mahkemesi'nde dava açtı. Dava, CFIUS kapsamındaki başkanlık yetkisinin sınırları ve taraflara tanınan sürecin yeterliliği konusunda önemli sorular gündeme taşıdı.

2025 yılı başı itibarıyla dava görülmeye devam ediyordu — yabancı bir alıcının federal mahkemede doğrudan bir başkanlık CFIUS kararına itiraz ettiği nadir bir örnek.

50 U.S.C. § 4565(d) kapsamında Başkan:

• Önerilen bir işlemi CFIUS incelemesi süresince askıya alabilir
• Ulusal güvenliği tehdit eden ve hafifletilemeyen bir işlemi yasaklayabilir
• Tamamlanmış bir işlemi tasfiye ettirebilir (yabancı alıcının anlaşmayı geri sarmasını zorunlu kılabilir)

Başkanlık müdahalesi nadirdir. Çoğu durumda CFIUS, işlemleri müzakere yoluyla varılan hafifletme anlaşmaları aracılığıyla çözer. Yaygın hafifletme önlemleri şunlardır:

• Süregelen denetimli ulusal güvenlik anlaşmaları (NSA)
• Hassas iştiraklerde vekil yönetim kurulu düzenlemeleri
• Tedarik zinciri taahhütleri
• Personel güvenliği gereksinimleri

Bildirimde bulunmadan önce alıcılar, işlemlerinin CFIUS yargı yetkisi kapsamında "kapsanan işlem" olup olmadığını belirlemelidir. Temel sorular şunlardır:

1. Alıcı "yabancı kişi" midir? Bu tanım; yabancı uyrukluları, yabancı kuruluşları ve yabancı kişilerin yüzde 25 veya daha fazla pay sahibi olduğu kuruluşları kapsar.
2. Hedef "ABD işletmesi" midir? Eyaletler arası ticarette faaliyet gösteren her kuruluşu kapsayan geniş bir tanım.
3. İşlem "kontrol" sağlıyor mu? Kontrol, bir ABD işletmesini etkileyen önemli konuları belirleme, yönlendirme veya karara bağlama kapasitesini içerecek biçimde geniş tanımlanmıştır.
4. Hedef bir TID ABD işletmesi midir? Öyleyse, kontrol sağlamayan yatırımlar bile CFIUS incelemesine tabi olabilir.

CFIUS denetimi sektöre göre önemli ölçüde farklılık gösterir. En yüksek riskli sektörler şunlardır:

• Savunma ve savunma tedarik zinciri
• Yarı iletkenler ve ileri teknoloji
• Telekomünikasyon ve 5G altyapısı
• Enerji (enerji altyapısı için çelik dahil)
• Liman ve ulaşım altyapısı
• Hassas kişisel veri işletmeleri

Türk alıcılar, nüanslı bir CFIUS ortamıyla karşı karşıyadır. Türkiye bir NATO müttefikidir; bu durum ulusal güvenlik kaygılarını azaltır — ancak ortadan kaldırmaz. Bununla birlikte, bazı faktörler Türk işlemlerine yönelik CFIUS denetimini yoğunlaştırabilir:

1. Türk hükümeti mülkiyeti veya etkisi: Türk devlet işletmelerini (KİT) veya önemli hükümet bağlantıları olan kuruluşları içeren işlemler yoğun denetime tabi tutulur. CFIUS, resmi mülkiyetin ötesinde fiili etkiyi de değerlendiren "yabancı hükümet kontrolü" analizi uygular.

2. Çift kullanımlı teknoloji: İhracat kontrolüne tabi teknoloji (ITAR, EAR) içeren ABD işletmelerini satın alan Türk şirketleri, Dışişleri ve Ticaret Bakanlıkları ile koordinasyonu da kapsayan ek inceleme katmanlarıyla karşılaşır.

3. Sektör örtüşmesi: Çelik, enerji, inşaat ve telekomünikasyon alanlarında faaliyet gösteren — ABD kritik altyapısıyla örtüşen sektörler — Türk holdingleri CFIUS incelemesini öngörmelidir.

4. Üçüncü ülke bağlantıları: Rusya, Çin veya İran ile önemli iş ilişkileri bulunan Türk kuruluşlar, işlemin doğrudan ulusal güvenlik sonuçlarından bağımsız olarak yoğun denetime tabi tutulabilir.

ABD hedeflerini değerlendiren Türk alıcılar için proaktif bir CFIUS stratejisi zorunludur:

1. Erken CFIUS danışmanlığı Niyet mektubu imzalanmadan önce deneyimli CFIUS avukatlarıyla çalışmaya başlayın. CFIUS analizi, işlem yapısını, fiyatlamayı ve zaman çizelgesini şekillendirmelidir.

2. Yargı yetkisi analizi İşlemin kapsanan işlem olup olmadığını ve öyleyse zorunlu mu yoksa ihtiyari bildirim mi yapılması gerektiğini belirleyin. İhtiyari bildirim, kesinlik sağlar ve CFIUS'un kapanış sonrasında inceleme başlatma riskini ortadan kaldırır.

3. Hafifletme planlaması Olası ulusal güvenlik kaygılarını erken tespit edin ve bir hafifletme paketi geliştirin. CFIUS kaygı dile getirmeden önce sunulan proaktif hafifletme önerileri, reaktif yanıtlara kıyasla daha olumlu karşılanır.

4. Siyasi istihbarat Hedefin çevresindeki siyasi ortamı değerlendirin. Sendikalı işgücü, savunma müteahhitleri veya siyasi açıdan hassas sektörleri içeren işlemler, hukuki analizin yanı sıra siyasi analiz de gerektirir.

5. İşlem yapısı değerlendirmeleri Azınlık yatırımı, ortak girişim veya lisans düzenlemesinin ticari hedeflere ulaşırken CFIUS riskini azaltıp azaltamayacağını değerlendirin. TID dışı işletmelere yönelik kontrol sağlamayan yatırımlar genellikle daha az denetime tabi tutulur.

6. Zaman çizelgesi planlaması İşlem zaman çizelgelerine CFIUS inceleme süresini dahil edin. Tam bir CFIUS incelemesi — ilk inceleme artı soruşturma — 90 güne kadar sürebilir. Başkanlık havalesinde ek süre eklenir. Hassas sektörlerdeki işlemler, imzadan kapanışa kadar 6–12 aylık bir süre öngörmelidir.

Nippon Steel / U.S. Steel işlemi, çelik sektörünün çok ötesine geçen dersler sunmaktadır:

1. Müttefik statüsü bir kalkan değildir Japonya, Amerika'nın en yakın müttefiklerinden biridir. Bir Japon şirketinin ABD şirketini satın almasının engellenmesi, yurt içi siyasi ve sanayi politikası değerlendirmeleri yeterince güçlü olduğunda CFIUS ulusal güvenlik kaygılarının ittifak ilişkilerini geçersiz kılabileceğini göstermektedir.

2. Hafifletme teklifleri yeterli olmayabilir Nippon Steel, karşılaştırılabilir işlemlerde kabul edilen tekliflere kıyasla tartışmasız daha kapsamlı hafifletme önlemleri sundu. Engelleme kararı, siyasi açıdan yüklü anlaşmalarda hafifletmenin özsel yeterliliğinden bağımsız olarak yetersiz kalabileceğine işaret etmektedir.

3. Çalışma ilişkileri bir CFIUS faktörüdür USW'nin muhalefeti, engelleme kararını yönlendiren siyasi dinamiklerin merkezinde yer aldı. Sendikalı ABD işletmelerini satın alan yabancı alıcılar, işçi paydaşlarıyla erken temasa geçmeli ve güvenilir bir çalışma ilişkileri stratejisi geliştirmelidir.

4. Başkanlık yetkisi geniş kapsamlı ve yalnızca sınırlarda yargısal denetime tabidir D.C. Bölge Temyiz Mahkemesi davası, başkanlık CFIUS kararlarının yargısal denetiminin sınırlarını test edecektir. Tarihsel olarak mahkemeler, başkanlık ulusal güvenlik kararlarına büyük ölçüde saygı göstermiştir. Sonuç, gelecekteki sınır ötesi M&A işlemleri açısından önemli sonuçlar doğuracaktır.

5. Siyasi risk bir işlem riskidir Amerika Birleşik Devletleri'nde sınır ötesi M&A, yalnızca hukuki ve finansal bir süreç değildir. Siyasi risk — hukuki açıdan onaylanabilir bir işlemin siyasi nedenlerle engellenmesi riski dahil — değerlendirilmeli ve işlem ekonomisine yansıtılmalıdır.

Nippon Steel / U.S. Steel işlemi, ulusal güvenlik incelemesi, sanayi politikası ve seçim siyasetinin kesişiminde bir dönüm noktası niteliğindedir. ABD hedeflerini değerlendiren Türk alıcılar için bu dava; erken CFIUS analizi, proaktif hafifletme planlaması ve siyasi riskin gerçekçi biçimde değerlendirilmesinin önemini bir kez daha ortaya koymaktadır.

ULF New York, Türk ve uluslararası müvekkillere CFIUS stratejisi, sınır ötesi M&A yapılandırması ve ABD düzenleyici uyumu konularında danışmanlık vermektedir. İşleminize özgü CFIUS değerlendirmesini görüşmek için bizimle iletişime geçin.

Bu makale yalnızca bilgilendirme amaçlıdır ve hukuki tavsiye niteliği taşımaz. İşleminize özgü tavsiye için nitelikli hukuk danışmanına başvurunuz.